我國人口老齡化加速已成重大戰(zhàn)略問題

老齡法律政策配套進展緩慢

截至2014年年底，我國60歲以上老年人口已達2.12億，占總人口的15.5%，其中65歲以上老年人口1.37億，占總人口的10%。人口的加速老齡化給我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來全面、深刻、持久的影響，已經(jīng)成為影響國計民生、民族興衰和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題。

黨的十八屆三中明確提出要“積極應對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務體系和發(fā)展老年服務產業(yè)”，把應對人口老齡化寫入黨的綱領性文件。那么，我國應如何貫徹落實相關法律規(guī)定和文件精神?積極應對人口老齡化過程中又存在哪些困難和問題?《法制日報》記者就此進行了采訪。

老齡法律政策體系更加健全

記者從民政部獲悉，我國已基本形成了以老年人權益保障法為總依據(jù)，地方性法規(guī)、規(guī)章為骨干，《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的若干意見》等規(guī)范性文件和配套政策為指導，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)》為引領，有關國家和行業(yè)標準為技術支撐的老年人福利救助保障和養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的法律政策和規(guī)劃標準體系。

“據(jù)全國老齡辦初步統(tǒng)計，兩年多來，國務院及各涉老職能部門加快老齡法律政策制定步伐，共制定出臺配套法規(guī)、規(guī)章及政策文件約88件。”全國老齡辦相關部門負責人介紹說。

這88件中，國務院印發(fā)的有16件，主要涉及養(yǎng)老服務業(yè)、健康服務業(yè)、旅游業(yè)改革發(fā)展、政府購買服務、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、社會救助、醫(yī)療救助、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革內容;各涉老職能部門出臺的配套規(guī)章和政策共72件。

在省級層面，江蘇省在新修訂的老年人權益保障法實施前修訂出臺了老年人權益保障條例;山東、陜西兩省率先完成地方性法規(guī)的修訂工作，出臺《山東省老年人權益保障條例》和《陜西省實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》;天津、內蒙古、吉林、上海等17個省份已列入立法計劃;河北、山西、遼寧等7個省份正在開展立法調研。各地因地制宜，積極配套出臺系列政策措施。山東、湖北、浙江等地率先出臺《關于進一步加快老齡事業(yè)發(fā)展的意見》;北京、天津、上海、浙江等地分別出臺了《北京市居家養(yǎng)老服務條例》《天津市養(yǎng)老服務促進條例》《上海市養(yǎng)老機構條例》《浙江省社會養(yǎng)老服務促進條例》等配套法規(guī)。

盡管老齡法律政策體系更加健全，但這位負責人也指出，老齡法律政策配套進展還很緩慢。在國家層面，家庭養(yǎng)老支持、長期護理保障、養(yǎng)老服務人才隊伍、老年人監(jiān)護、老年人力資源開發(fā)、老齡產業(yè)、老年人優(yōu)待、商業(yè)養(yǎng)老保險等方面缺乏統(tǒng)一的頂層設計，尚未形成統(tǒng)一的制度安排;在地方層面，完成地方性法規(guī)修訂的僅兩省一市(陜西、山東、包頭)，絕大部分地方仍然沿用原有法規(guī)，新老年人權益保障法精神難以落實。

養(yǎng)老服務水平發(fā)展并不平衡

近年來，在老年人權益保障法和國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)和促進健康服務業(yè)發(fā)展兩個意見指導下，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展迅速。

截至2014年年底，全國養(yǎng)老床位總數(shù)達550萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)26張，北京、吉林、上海、浙江、江蘇、安徽等省市率先實現(xiàn)每千名老年人30張床位目標;城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務設施覆蓋率分別達70%和37%。各地采取措施吸引社會資本參與養(yǎng)老服務，積極運用PPP模式、智慧養(yǎng)老、“互聯(lián)網(wǎng)+”等先進理念和技術，探索創(chuàng)新為老服務方式，在開發(fā)應用社區(qū)為老服務電子商務平臺、開展家庭養(yǎng)老支持項目等方面積累了很多經(jīng)驗。各地積極探索“家院互融”等適合農村老年人需求的養(yǎng)老服務模式，河北、吉林農村互助幸福養(yǎng)老大院和遼寧農村困難家庭常年病人托管服務中心等經(jīng)驗得到推廣。

但是，記者從民政部了解到，養(yǎng)老機構發(fā)展受土地供應和場所限制較大，地方政府安排養(yǎng)老服務設施用地積極性不高，部分地區(qū)養(yǎng)老機構建設用地需求未得到有效滿足。此外，城鎮(zhèn)老城區(qū)用地緊張，一些閑置場地由街道和企業(yè)管理，整合置換改造難度大，社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展受限。由于投融資支持政策尚不健全，多數(shù)民辦養(yǎng)老機構很難滿足企業(yè)治理、盈利能力、現(xiàn)金流等授信準入的基礎條件，利用金融、保險等新型融資渠道尚處于起步階段，融資方式單一、融資對象狹窄、融資結構不合理等問題突出。

據(jù)民政部抽樣調查，48.1%的養(yǎng)老機構的運營狀況為基本持平，32.5%的機構虧損，有盈利的僅占19.4%。大部分民辦養(yǎng)老機構是租賃房屋經(jīng)營，主要依靠收取入住老人服務費用維持日常運營，租賃期短、裝修費用高，并且隨著租賃費用和人工成本逐年遞增，盈利能力下降。

全國老齡辦相關部門負責人指出，我國養(yǎng)老服務發(fā)展并不平衡。受社會經(jīng)濟發(fā)展水平、公共資源配置、地方政府重視程度等因素制約，中、西部社會養(yǎng)老服務發(fā)展整體滯后于東部省市，同一區(qū)域不同省份發(fā)展程度也有差異。與城市相比，我國農村養(yǎng)老設施和老齡服務供給嚴重不足，且存在功能不完善、服務項目少、質量效益低、可及性差等問題。

“養(yǎng)老服務水平與設施建設不匹配。”全國老齡辦相關部門負責人說，在養(yǎng)老服務設施有關規(guī)劃和政策要求下，各地養(yǎng)老床位、社區(qū)照料中心、居家養(yǎng)老服務大院等設施建設逐步達標，但在服務標準、服務質量、服務方式等方面相對滯后。

確保老人老有所醫(yī)困有所助

當前，我國兩億多老年人中有近1.5億患有慢性病，失能老人近4000萬。60歲以上老人有三分之二時間處于“帶病生存”狀態(tài)。隨著人口老齡化的加劇，慢性病疾病負擔、失能和殘疾老人的數(shù)量都會進一步增加，對老年衛(wèi)生工作提出了更高、更新的要求。

據(jù)人力資源和社會保障部介紹，根據(jù)2007年下發(fā)的《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》，老年居民已逐步納入城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本醫(yī)療保險體系，老年人權益保障法關于老人醫(yī)療保障權益規(guī)定得到切實落實。根據(jù)有關規(guī)定，政府對參保居民均給予普惠性補助，2015年這個標準已經(jīng)提高到人均380元。在此基礎上，政府還對低保、重殘、低收入家庭的困難老年居民給予進一步補助，有效地將這些困難人群納入到醫(yī)療保險覆蓋范圍。2014年，居民醫(yī)保政策范圍內住院費用報銷比例達到70%左右，最高支付限額提高到當?shù)鼐用窨芍涫杖氲?倍以上，普遍建立居民醫(yī)保門診統(tǒng)籌。

在保障“老有所醫(yī)”的同時，我國不斷完善社會救助制度，努力實現(xiàn)老年人“困有所助”。據(jù)悉，2014年我國享受高齡津貼、護理補貼和服務補貼的老年人數(shù)分別達到1557.88萬人、11.72萬人和101.90萬人。對城市“三無”老人，納入城市社會福利機構供養(yǎng)。對農村五保老人，納入農村敬老院等機構集中供養(yǎng)或分散供養(yǎng)。今年4月國務院辦公廳轉發(fā)的民政部等5部門《關于進一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作的意見》，要求各地逐步將低收入家庭老年人等特殊困難群體納入醫(yī)療救助。此外，對符合條件的老年人，納入住房保障、住房救助政策范圍并優(yōu)先安排。對城市生活無著、流浪乞討的老年人提供基本的飲食、住宿幫助，必要時幫助返鄉(xiāng)。

養(yǎng)老院老人更需子女精神贍養(yǎng)

早上7點，周教授睜開雙眼，便開始了在養(yǎng)老院一天的生活。

周教授72歲了，他居住的這家養(yǎng)老院名叫恭和苑，是北京市民營高端養(yǎng)老院的代表。他和老伴的房間約30平方米，裝潢和設施與五星級酒店房間的風格類似，還附帶了不少方便老年人使用的輔助裝置。這樣一個房間，兩個人每月的基礎費用為16000余元。

離開房間后，夫婦倆便去餐廳吃早飯，由于周教授患有糖尿病，養(yǎng)老院特意準備了低糖餐供他食用。吃完早飯，周教授通過養(yǎng)老院內部的連廊，來到位于養(yǎng)老院院內的社區(qū)醫(yī)院檢查身體，不到半個小時，周教授就完成了檢查，回到養(yǎng)老院。

到了下午，養(yǎng)老院筆會活動便開始了。周教授和同住在養(yǎng)老院的朋友們開始談論探討感興趣的話題，一切顯得優(yōu)雅閑適。

北京市恭和苑養(yǎng)老院，位于朝陽區(qū)雙井街道。記者進入養(yǎng)老院前要先接受體溫檢查。在養(yǎng)老院大廳，記者遇到正在辦理出院手續(xù)的吳奶奶。她老伴剛做完手術，正在這里進行恢復療養(yǎng)，吳奶奶陪老伴住了一個月后，先出院了，她對這里的服務水平和設施點頭稱贊。

恭和苑開辦于2012年，共有房間200余間，可接納400多位老人進行養(yǎng)老，目前入住了200多位老人。

記者注意到，養(yǎng)老院內有5000平方米左右的園林綠地和1000多平方米的屋頂花園，還有影院、閱覽室、健身房、美發(fā)室等。

除了設施齊備之外，這里還開辦了一家社區(qū)醫(yī)療服務中心，與養(yǎng)老院主體建筑相距不到20米，并有連廊進行連接。

這家5層樓高的醫(yī)院，今年5月剛剛投入使用，科室齊全、設施先進，但由于不太為人所知和醫(yī)保系統(tǒng)尚未開通，稍顯冷清。

投資部經(jīng)理李霞介紹，這家社區(qū)醫(yī)院屬于一級醫(yī)療服務機構，藥品采購目錄中缺少很多老年人常用的慢性病藥物，每次老人們還需要專程去三甲醫(yī)院開藥，這不僅讓老人們增加了奔波之苦，也加劇了大醫(yī)院的工作負擔，浪費了社區(qū)醫(yī)療資源。

談到老人的心理問題時，李霞說，許多老年人由于退休后心理落差大，導致了許多心理和生理疾病，但是，一方面心理醫(yī)師和相關方面的社會工作者十分稀缺，雇傭成本高昂，另一方面許多老人不認為自己心理出現(xiàn)問題，拒絕看心理醫(yī)生。

“在這里，老人們身體上不需要家人過多照顧，但是心理上的問題，更多還是要靠家人多過來陪著說說話。”李霞說，老人實際上更需要子女精神層面的贍養(yǎng)。

外埠老人享同城待遇打折扣 應統(tǒng)一優(yōu)待憑證消除地域限制

老年人權益保障法規(guī)定，對常住在本行政區(qū)域內的外埠老年人給予同等優(yōu)待。然而，這一規(guī)定在實際操作中卻“打了折扣”。

家住天津的劉先生，其父母是外地戶口，退休后來津長期居住，他為父母辦理了居住證，可是根據(jù)天津市的相關政策規(guī)定，只有持有天津市正式戶口的70周歲以上老年人方可申請辦理天津市老年人優(yōu)待證。

現(xiàn)跟隨女兒住在北京的鄧先生夫婦告訴記者，過去在老家，老兩口經(jīng)常一起乘公交車去公園鍛煉身體，車票和門票都是免費的。由于沒有北京戶口，在北京他們想享受這些老年人優(yōu)待政策，只有在辦理暫住證半年后，才能享受和本地老年人同等的優(yōu)待政策。

“門票車票事小，但同樣是老人，卻需要不同的條件才能享受優(yōu)待政策，這違背我國法律的精神。”鄧先生無奈地說。

全國人大代表謝子龍曾在全國人大會議上建議國家有關部門盡快統(tǒng)一全國老年優(yōu)待政策。謝子龍介紹，目前，全國各地基本都制定了老年優(yōu)待規(guī)定，對老年人在乘車、觀光旅游景點、醫(yī)療、購票、文化娛樂等諸方面給予了優(yōu)待和費用減免。然而，現(xiàn)實中還有不少問題亟待解決，比如優(yōu)待項目內容，各地不盡相同。而對于同一優(yōu)待項目，各地規(guī)定享受優(yōu)待的年齡差別也比較大。

“目前各地的優(yōu)待證各式各樣，多限定本地老年人辦理，在某種程度上成為了優(yōu)待政策統(tǒng)一的障礙。”謝子龍指出，應逐步消除地域限制，由小地域范圍的“一證通”逐步向省、乃至全國范圍的“一證通”過渡。應通過調查研究，對優(yōu)待憑證的印制、發(fā)放以及管理進行全國統(tǒng)一，并探索建立信息化動態(tài)管理系統(tǒng)。

針對各地老年人優(yōu)待措施不一的現(xiàn)實，南開大學從事老年人口學及社會政策研究的吳帆教授指出，應細化老年人權益保障法相關規(guī)定，明確如果不執(zhí)行或違法違規(guī)應如何處理，同時繼續(xù)加大老年人權益保障法的宣傳力度。

江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院院長李春根認為，目前全國各地都有類似公交免費的政策，但這一政策在各地實施的情況并不均衡。可以考慮出臺一個全國性的實施細則，如70歲以上外埠老人在部分公園免票、免費乘坐公共交通等社會優(yōu)待方面與本地老人同等對待。60歲至70歲的老人則由各地根據(jù)具體情況采取一定的優(yōu)惠措施。